年9月1日颁布的《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》（以下简称《管理办法》），规范了严重违法失信名单的列入领域、列入情形和列入标准。特别是《管理办法》第十条也明确了“提交虚假材料或者采取其他手段隐瞒重要事实，取得行政许可，取得、变更或者注销市场主体登记的违法行为，且属于本办法第二条规定情形的，列入严重违法失信名单”的规定。笔者结合近期总局公布的两起虚假登记列入严重违法失信名单的典型案例，对虚假登记列入严重违法失信名单的适用情形等问题进行一下探讨分析。
案例简介
案例1：年11月11日，慈溪市某企业员工向慈溪市场监管局举报，该企业为逃避支付员工工资、社会保险等劳动报酬，在劳动人事争议仲裁过程中办理简易注销。市场监管局根据举报线索进行调查，确定该企业存在未结清的职工工资、社会保险费用等情况下，申请了简易注销。该企业构成了以欺骗等不正当手段进行注销登记的行为，市场监管局依法撤销该企业的简易注销登记，将其恢复到注销登记前状态；并针对其提交虚假材料进行注销登记的行为，市场监管局依法对其进行了较重的行政处罚，同时依据《管理办法》的相关规定，将其列入严重违法失信名单。
案例2：年9月8日，江西南昌市场监管局对一医疗器械企业的注册地址进行现场检查时，发现该企业经营场所空置，未发现办公设施及工作人员。年7月，该企业委托代办机构向行政审批部门提交医疗器械经营许可证、第二类医疗器械经营备案表等申报资料，并办理了相关证照。该企业申报的经营场所是尚未装修的毛坯房、未通水电，不符合办公条件。该企业的上述行为构成提供虚假资料骗取医疗器械经营许可证、第二类医疗器械经营备案凭证的违法行为，市场监管局依法对其作出罚款的较重行政处罚，并撤销该企业的医疗器械许可证，同时依据《管理办法》的相关规定，将该企业列入严重违法失信名单。
对适用情形的探讨
对于虚假登记列入严重违法失信名单的判断标准，主要是依据其违法行为的性质、情节和社会危害情况，以及受到行政处罚的程度。本文所指的“虚假登记”不仅包含虚假取得、变更或注销市场主体登记，也包括虚假取得的行政许可。笔者结合两个案例分别对虚假登记列入严重违法失信名单的两类主要情形，进行具体分析。
（一）虚假取得主体登记。虚假取得主体登记是指当事人通过提供虚假材料或采取欺骗手段取得市场主体登记(包括变更和注销)的行为。即将于今年3月1日施行的《市场主体登记管理条例》，为严肃登记秩序、打击虚假登记行为，有效回应社会公众的关切和期待，明确了“虚假登记可申请撤销”和“虚假登记须严厉惩戒”等具体条款。因此，对于虚假取得主体登记的情形，只要符合《管理办法》规定的列入标准，都应列入严重违法失信名单。如案例1中的慈溪市的某企业，其在劳动争议仲裁未调解完成、在未结清的职工工资和社会保险费用等情况下，虚假承诺进行简易注销，并且签署了“不存在未结清的职工工资、社会保险费用等情况”的《简易注销全体投资人承诺书》，属于提供虚假材料骗取注销登记的违法行为。市场监管局在依法撤销其注销登记、恢复其主体资格基础上，并依据《个人独资企业法》（该企业为个人独资企业）对其进行了较重行政处罚；同时，鉴于该企业提交虚假材料申请注销的时间为其发生劳动争议和该劳动争议立案之后，且未告知争议对方和仲裁委员会，在达成协议后也未及时履行，在人民法院进行强制执行时才被发现已完成注销登记，属于恶意逃避支付员工劳动报酬，严重藐视仲裁机构的行为。因此，市场监管局依法将该企业列入严重违法失信名单，实施失信联合惩戒。
（二）虚假取得行政许可。虚假取得行政许可是指当事人通过提供虚假材料或采取欺骗贿赂等不正当手段取得行政许可的行为。《行政许可法》第六十九条和七十九条分别明确了“虚假取得行政许可的，应当予以撤销”和“被许可人虚假取得行政许可的，要依法给予行政处罚；直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定；另外，《食品经营许可管理办法》、《医疗器械监督管理条例》等专项法规也对虚假取得行政许可的撤销和处罚作出了具体规定。因此，对于虚假取得行政许可的情形，只要符合《管理办法》规定的列入标准，都应当列入严重违法失信名单。如案例2中的江西某商贸有限公司，当事人通过提供虚假登记住所材料骗取医疗器械经营许可证和第二类医疗器械经营备案凭证；市场监管部门依法撤销了其医疗器械许可证并实施了较重行政处罚；同时，鉴于医疗器械安全事关人民群众身体健康和生命安全，当事人提供虚假材料骗取医疗器械经营许可证、第二类医疗器械经营备案凭证的行为，严重扰乱了医疗器械经营秩序，为医疗服务带来了极大安全隐患。为此，市场监管部门依法将其列入严重违法失信名单向社会公示，以起到强大的震慑和警示作用。
当然，对于通过提交虚假材料或者采取其他手段隐瞒重要事实，同时取得主体登记和行政许可的情形，只要符合《管理办法》规定的列入标准的就必须列入。在此就不在赘述。
对“列不列”和“该列谁”的分析
一是对被撤销变更或注销登记主体是否列入的分析。年6月28日，总局出台《关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》（国市监信﹝﹞号），明确了“冒名取得公司变更或注销登记，被撤销登记的，依照《严重违法失信企业名单管理暂行办法》，将所涉公司列入严重违法失信企业名单”的规定，但随着《管理办法》的施行，《暂行办法》及其规定也随之废止；另外，对于“撤销不属于行政处罚，只是行政纠错”的观点，目前已得到普便认同，因此仅以“撤销”结果进行判断，不符合《管理办法》规定的列入标准。综上所述，对于“冒名取得公司变更或注销登记，仅被撤销登记”的，笔者认为不应当列入严重违法失信名单。
二是对不予撤销或撤销部分登记主体是否列入的分析。对于存在“撤销主体登记可能对社会公共利益造成重大损害，撤销主体登记后无法恢复到登记前的状态，以及法律、行政法规有规定”等情形的，《市场主体登记管理条例》已明确登记机关可不予撤销；而对于市场主体涉及多个登记事项，其中仅部分登记事项虚假的，且撤销该虚假登记事项不影响市场主体存续的，登记机关可以作出撤销部分登记。不论是“不予撤销”还是“部分撤销”，均不属于行政处罚（同上观点），当然也不符合《管理办法》规定的列入标准。但是笔者认为，只要有证据证明虚假登记行为发生，仍需将从事虚假登记行为人认定为虚假责任人，同时也应包括通过“虚假举报”撤销登记的途径以逃避法律责任的人。笔者建议将上述虚假责任人在进行较重行政处罚基础上列入严重违法失信名单，即使不符合列入条件也要参照《市场主体登记管理条例》，将其录入虚假责任人数据库并进行公示，3年内不得再次申请主体登记。
三是对导致虚假登记的违法行为人是否列入的分析。《市场主体登记管理条例实施细则》（征求意见稿）提出了“受委托代为办理主体登记申请的自然人、法人或非法人组织，应知或者明知信息或者材料虚假仍代为提交，或者协助采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的，由登记机关没收违法所得，并处千元以上3万元以下罚款”的观点（因《细则》未实施只能暂称“观点”）；据此可得出，对于虚假登记违法行为的惩戒范围不仅仅局限于市场主体、法定代表人、股东以及监事，还包括市场主体之外的“受委托代为办理主体登记申请的自然人、法人或非法人组织”，从只处理“结果”，已经转变为“结果”和“行为”并重。因此，笔者认为，导致虚假登记的违法行为人，不管是市场主体、自然人，还是其他组织，只要符合《管理办法》明确的列入标准，都应当列入严重违法失信名单。
作者系北京市延庆区市场监管局宋德兴、祁宾
发布单位：中国工商出版社新媒体部（数字出版部）
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